Vom Modellprojekt Sozialbüros zum Netz von Sozialagenturen?

Das Land legt eine Projektskizze zur Modernisierung der Sozialhilfe vor

Ende November letzten Jahres wurde mit der sehr gut besuchten Fachtagung - organisiert vom PARITÄTISCHEN Bildungswerk im Auftrag des MASQT - ein Schlusspunkt unter das Modellprojekt Sozialbüros gesetzt. Der Endbericht (Veröffentlichungsnummer 1232, Fax-Bestell-Nr.: 02131/74502132) enthält Erkenntnisse, die es wert sind von Trägern der Freien Wohlfahrtspflege, die Sozialberatung im weitesten Sinne anbieten, aufgenommen zu werden. Interessant ist auch die Frage, was sich im neuen Konzept der "Sozialagenturen" davon wieder findet. Die Pressemeldung von Minister Schartau stellt das Ziel der Kostensenkung heraus.

Das Land setzt mit der Projektskizze "Netz von Sozialagenturen aufbauen - Modernisierung der Sozialhilfe in NRW" sozialhilfepolitische Akzente. Das Konzept soll hier vor dem Hintergrund zentraler Aussagen des Modellprojekt Sozialbüros einer ersten Bewertung unterzogen werden.

1. Die Aussagen aus dem Endbericht des Modellprojekt Sozialbüros über Beratung und ihre Angebotsstruktur sind in der psychosozialen Beratung alltäglich in der Sozialhilfeberatung aber in dieser Klarheit ungewöhnlich.

Der Endbericht formuliert "...konkrete Anforderungen an die Ausgestaltung von Sozialberatung:

• Sie muss fachlich unabhängig sein; d. h. die Herstellung eines »Arbeitsbündnisses« und die Aushandlung von Zielen soll möglichst wenig durch äußeren Druck auf die Beratenden oder die Rat Suchenden beeinflusst werden.
• Es muss hinreichend Zeit zur Verfügung stehen, damit ein Aushandlungsprozess überhaupt in Gang kommt bzw. abgeschlossen werden kann.
• Die Beratung muss vertraulich sein, d. h. die Rat Suchenden müssen wissen, dass ihre Äußerungen für sie keine nachteiligen Folgen haben.
• Die beratenden Fachkräfte müssen den Beratungsprozess so gestalten können, dass den Rat Suchenden Raum für eine Stellungnahme zum Gesprächsergebnis und zur Entscheidung über Schritte der praktischen Umsetzung bleibt.

Diese Bedingungen lassen sich nur erfüllen, wenn die Beratung für die Rat Suchenden nicht selbst zu den Voraussetzungen des weiteren Bezugs von Sozialhilfe oder anderer Sozialleistungen gehört und wenn die beratenden Fachkräfte von der Notwendigkeit entlastet sind, zugleich über das Vorliegen materieller Leistungsansprüche entscheiden zu müssen." (1)

Diese Bedingungen sind vor allem bei einem Freien Träger herstellbar, da sie dem Selbstverständnis entsprechen. Die Sozialhilfeträger selbst dagegen haben damit Schwierigkeiten. (siehe das Stichwort "Beratungsdilemma" weiter unten). Die Autoren des Endberichts erläutern die Problematik anhand von Typisierungen von Beratungsgesprächen, die sie im Rahmen des Modellprojekts beobachtet haben.

Die »Beratung als Leistungsvoraussetzung«, die im Rahmen des Modellprojekts ausschließlich von öffentlichen Trägern angeboten wurde, erfüllt die genannten Anforderungen nur mit erheblichen Abstrichen:

• "Da die Beratung einer Leistungsgewährung »vorgeschaltet« wird, ist der Zugang nicht informell. Für die Aushandlung von Zielen im Einzelfall ist eine vorgegebene Zielsetzung des Sozialhilfeträgers maßgeblich.
• Bei der Beratung können die Rat Suchenden für sie nachteilige Folgen ihrer Äußerungen nicht ausschließen. Eine entsprechende Vertrauensbasis muss erst geschaffen, die Rat Suchenden müssen erst zur Mitarbeit motiviert werden.

Bei diesem Gesprächstyp zeigt sich ein »Beratungsdilemma«, welches das Zustandekommen eines tragfähigen Arbeitsbündnisses zwischen Beraterin oder Berater und Ratsuchendem erschwert." (2)
Diese Aussage läßt Rückschlüsse auf die strukturellen Handicaps einer Beratung beim Sozialhilfeträger zu. Gleichzeitig werden mit dieser Analyse die Kompetenzen und Ressourcen Freier Träger in diesem Feld deutlicher. Beratung ist hier keine Leistungsvoraussetzung, sondern kann immer freiwillig in Anspruch genommen werden.

2. Der Bericht hebt das Verständnis von Ratsuchenden als selbständigen Rechtssubjekten, als Bürgern eben, oder - in der Terminologie der neuen Steuerung - als Kunden besonders heraus. Die rechtlichen Rahmenbedingungen von Sozialberatung werden systematisch aufgefächert. Interessant ist die Feststellung, dass die Mitwirkung von Ratsuchenden an Beratung und Hilfeplanung freiwillig ist, und fehlende Mitwirkung nicht mit Sanktionen belegt werden darf.
"Soll Beratung und Hilfeplanung erfolgreich sein, muss zwischen Leistungsträger und Leistungsberechtigtem ein gleichberechtigtes Verhältnis bestehen. ... Anstatt von Mitwirkungspflichten sollte vielmehr von Mitwirkungsrechten des Leistungsberechtigten bei der Konkretisierung und Ausgestaltung dieser Dienstleistungen ausgegangen werden.
Erst die schrittweise Umsetzung des Hilfeplans und die konkrete Gewährung der eigentlichen Hilfe wird in Form eines Verwaltungsaktes vollzogen." (3)

Erst in dieser Phase, so die rechtliche Bewertung des Ministeriums, gelten die Mitwirkungspflichten wieder, einschließlich der bekannten Sanktionsmöglichkeiten. (4)

Die differenzierte und überzeugende Rechtsauffassung des MASQT in dieser Frage hebt sich in erfreulicher Weise von den teils dumpfen, teils schrillen Tönen ab, die die politische Diskussion über die Themen Arbeitslosigkeit und Sozialhilfebezug häufig prägen. Es fehlt auch nicht der Verweis auf den bedingten Vorrang der freien Wohlfahrtspflege allgemein (§ 10 BSHG) und speziell bei "Beratung in sonstigen sozialen Angelegenheiten" (§ 8 Abs. 2 BSHG).

Sozialagenturen

Für das Konzept der Sozialagenturen werden viele fachliche und konzeptionelle Standards aus dem Modellprojekt Sozialbüros übernommen.
So soll das Beratungsangebot der Sozialagenturen nicht nur da wo es möglich ist, die Integration von Leistungsbeziehenden in Erwerbsarbeit fördern, sondern das ganze Spektrum an Problemlagen abdecken. Es ist zu begrüßen, dass in dem Konzept nicht nur von Kostensenkung, sondern auch und in überzeugender Weise von den zentralen Aufgaben der Sozialhilfe die Rede ist:
"Ausgangspunkte für ein Konzept "Sozialagenturen" sind ... :

• Die Ziele der Sozialhilfe, ein menschenwürdiges Leben zu sichern und zur Verselbstständigung beizutragen (§ 1 Abs. 2 BSHG), sind Leitziele aller Aktivitäten.
• Die Sozialagentur muss final auf die Erreichung dieser Ziele hin aufgebaut werden, dabei sind die Dienstleistungselemente der Sozialhilfe auszubauen und zu qualifizieren, ohne die Gewährung materieller Hilfen zu vernachlässigen.
• Der damit in Gang gesetzte final ausgerichtete Leistungsprozess wird gemeinsam von mehreren Akteuren realisiert, aber über die Sozialagentur gesteuert (Rückgriff auf das Konzept des Casemanagements).
• Die Erfahrungen der Kommunen, die bereits ergebnisorientierte Hilfeprozesse realisiert haben, beraterische Elemente verstärkt bzw. komplexe Dienstleistungsprozesse wie Hilfeplanung und Casemanagement implementiert oder durch Kooperationen mit anderen Ämtern, Behörden oder Organisationen das Angebot an Infrastruktur und weiteren Hilfen ausgestaltet haben, sind nutzbar zu machen.
• Die Arbeitsläufe und die Prozesse der Angebotsplanung und -koordination sind in einer Sozialagentur durch eine Verstärkung sozialplanerischer Elemente zu intensivieren.
• Eine Sozialagentur ist beim Träger der Sozialhilfe anzusiedeln oder von diesem zu beauftragen." (5)

In der Beschreibung der konkreten Aufgaben einer Sozialagentur liest sich das so:

• "Aufklärung über das zur Verfügung stehende Leistungsangebot
• Anspruchsprüfung
• Beratung
• Erstellung einer problemorientierten Diagnose
• Entwicklung einer von beiden Seiten (Berater, Rat Suchende) getragenen Hilfeplanung
• Erstellung und Umsetzung eines Hilfeplans
• Vermittlung in konkrete Hilfeangebote
• Steuerung des Einzelfalles
• Entwicklung und Akquise konkreter Hilfeangebote
• Einzelfallübergreifende Angebots- und Maßnahmensteuerung" (6)

Das Projekt läuft über drei Jahre. Den beteiligten Kommunen wird im Rahmen des Projektes angeboten:

• Fachliche Unterstützung zur Organisations- und Personalentwicklung einer Sozialagentur,
• wissenschaftliche Begleitung des Prozesses und Auswertung der Ergebnisse,
• Entwicklung und Einführung von Steuerungs-, Controlling- und Evaluationsinstrumenten,
• Bereitstellung eines Qualifikationskonzepts zur Beratung einschließlich der entsprechenden Qualifizierung der in der Sozialagentur tätigen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter." (7)

Das Papier sieht drei Varianten einer Trägerschaft vor. Nur eine Form ermöglicht es dem Sozialhilfeträger, einen freien Träger mit der Errichtung einer Sozialagentur zu beauftragen.
Zwei Varianten sehen nur die Sozialverwaltung in der Trägerschaft. Zwar in guter Kooperation mit anderen, ohne gute Kooperation mit Dritten ist das Konzept nicht realisierbar. Die Landesregierung will die Modernisierung der Sozialverwaltung unterstützen. Daher bleibt abzuwarten, ob die Möglichkeit einer Sozialagentur in Freier Trägerschaft überhaupt zum Tragen kommt.

Das Modellprojekt Sozialbüros hat wissenschaftlich untersucht, welcher Trägertyp in welchen Bereichen die stärksten Ressourcen und Kompetenzen hat. Sollten Sozialagenturen in freier Trägerschaft nicht entstehen, würden die einschlägigen Erkenntnisse ignoriert. In den letzten Jahren ist in der Sozialarbeit viel von Wettbewerb die Rede. Die öffentlichen Träger sollten den Wettbewerb um die bessere Dienstleistung für in Not geratene Bürger nicht scheuen.

Werner Lüttkenhorst

(1) Modellprojekt Sozialbüros NW, Endbericht, S. 12
(2) ebenda
(3) ebenda, S. 242
(4) siehe hierzu auch den Artikel über "Bürgerrechte bei sozialen Leistungen und Hilfen" von Helmut Hartmann in diesem Heft
(5) Ministerium für Arbeit und Soziales, Qualifikation und Technologie des Landes NRW; Projektskizze "Sozialagenturen - Hilfe aus einer Hand", S. 9
(6) ebenda, S. 10
(7) ebenda, S. 22